案例信息
（2025）豫行终506号：行政补偿通过信访程序确认并履行终结的，额外补偿主张不予支持。——某公司诉东城街道办、郏县政府行政协议案
裁判要旨
在国有建设用地使用权出让引发的行政协议纠纷中，出让行为须经招标、拍卖等公开竞价程序方可实施。当事人之间虽就土地开发形成概括性合意，但未履行法定公开竞价程序，且未就协议实质性条款达成一致的，行政协议依法不成立。行政机关以会议纪要形式作出补偿决定，当事人已在信访程序中签字确认，且补偿内容已实际履行完毕的，其后又向人民法院提起诉讼，主张支付额外补偿款及相应利息的，人民法院不予支持。
裁判文书
河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2025）豫行终506号
上诉人（原审原告）许昌某置业有限公司。
法定代表人雷某，总经理。
委托代理人韩树一，北京德恒（郑州）律师事务所律所。
委托代理人李**飞，北京德恒（郑州）律师事务所律所。
上诉人（原审被告）郏县东城街道办事处。
委托代理人李某，常务副主任。
委托代理人刘印卿，河南物华律师事务所律师。
上诉人（原审被告）郏县人民政府。
出庭应诉负责人陈某，副县长。
委托代理人刘某，该县政府办公室工作人员。
委托代理人张某，该县政府办公室工作人员。
许昌某置业有限公司（以下简称某公司）、郏县东城街道办事处（以下简称东城街道办）、郏县人民政府（以下简称郏县政府）因行政协议一案，均不服河南省平顶山市中级人民法院（以下简称原审法院）（2025）豫04行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人某公司委托代理人韩树一、李**飞，上诉人东城街道办委托代理人李某、刘印卿，上诉人郏县政府出庭应诉负责人陈某和委托代理人刘某、张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
某公司原审诉讼请求：要求郏县政府向某公司支付未付土地拆迁、补偿款26382701.1元及逾期支付资金占用利息10364008.71元（暂计算至2024年11月11日，实际计算至款项支付完毕之日），合计36746709.81元。
原审法院查明，一、案涉土地委托征收相关情况。
2013年7月15日，郏县国土资源局出具〔2013〕15号《委托书》，由郏县国土资源局作为委托人，委托东城街道办征收某社区居民委员会位于行政路与紫云路交叉口南路东集体土地约100亩（具体面积以实际测量为准），就该宗地给群众的土地补偿、安置补助、青苗补偿等与某社区居民委员会具体协商并予以补偿。权限范围为土地补偿费、安置补助费合计补偿标准每亩不超过4万元。地上附着物和青苗补偿费的补偿参照《平顶山市征地青苗及地上附着物补偿标准》执行。随后，东城街道办与某社区居委会签订了《土地征收协议》。协议约定东城街道办征用某村集体土地一处，土地面积50942.792平方米，折合76.376亩。征用土地价格为土地补偿安置补助款每亩8.8万元，合计672.1088万元。青苗补偿、树木、水井、水渠、坟及附属物补偿款核定为911.34636万元。该宗地补偿款总计为1583.45516万元。
二、某公司纳税情况。
2013年8月22日，某公司向郏县地方税务局缴纳了土地使用权出让契税196万，房地产位置显示为郏县紫云路中段路东，缴纳耕地占用税（占地类别为其他）16万，耕地占用税（占地类别为工业建设）88万，被占耕地位置显示为郏县紫云路中段路东，合计缴纳税费300万元。
三、某公司实施案涉项目开发前期的相关准备工作情况。
2013年8月30日，某公司支付郏县某测绘有限公司地籍测绘费1.28万元。
2013年11月，东城街道办开始实施案涉地块的拆迁工作，拆迁时由某公司出资支付了该地块土地补偿、房屋征迁等款项。
2014年4月，某公司与河南某建筑设计有限公司签订《建设工程设计合同》，合同约定由某公司委托河南某建筑设计有限公司承担郏县行政路南紫云路东地块住宅项目工程设计，住宅方案设计费为157万元。
2017年2月，某公司与河南某建筑规划设计有限公司签订《建设工程设计合同》，合同约定由某公司委托河南某建筑规划设计有限公司承担郏县常青藤规划方案及岩土勘察项目，规划方案设计费估算总价147.1万元，岩土勘察费用总价70.98万元，合同总价218.08万元。
四、案涉项目审批规划情况。
2014年1月19日，《郏县城中村改造项目审批表》记载，项目名称“郏县—枫蓝国际”，开发公司名称为某公司，改造范围东至银马路、南至建业路、西至紫云路、北至翰林院，改造占地面积40607平方米，拆迁面积12000平方米，总建筑面积149942平方米，总投资3.5亿，该审批表中加盖有项目所在地东城街道某社区居民委员会、东城街道办、郏县住房和城乡建设局加盖印章、主管县领导张新奇和县领导李捍卫签字。
2014年7月18日，郏县规划委员会召开规划项目审查会，形成《规划委员会审议项目会议纪要》〔2014〕2号，该会议分三部分内容进行审议，共审查18个项目，纪要第二部分载明“审议规划方案及技术经济指标部分有八个项目”，其中包括紫云路与建业路交叉口东北角地块（枫蓝国际项目），该纪要载明会议对18个项目审查通过后，原则同意各项目的方案。
2017年10月19日，郏县规划委员会召开2017年第二次规划委员会会议，形成《郏县规划委员会会议纪要》〔2017〕2号，该纪要载明：“会议审议了包括紫云路与建业路交叉口东北部地块（拟常青藤地产项目）…四个项目的规划方案，规委会对各项目进行了审查，会议认为各项目方案已经通过了现场踏勘、业务会初审、专家审议等环节，符合规划要求和我县实际，原则通过其规划方案。”
五、郏县政府关于规范土地征收工作的相关意见。
2013年7月30日，郏县政府下发《郏县人民政府关于规范土地征收工作的意见》（郏政土〔2013〕48号），该文件载明“根据《中华人民共和国土地管理法》《河南省实施土地管理法办法》《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政〔2013〕ll号）文件精神，现就规范我县土地征收工作提出如下意见：二、征地费用实行包干。征地费用包括土地补偿费、安置补偿费、青苗费及地上附属物（建筑物除外）补偿费。费用标准以《郏县城市总体规划》（2006—2020）和《郏县土地利用总体规划》（2006—2020）为依据，分为以下几个区片：（一）县城凤翔大道以南，南二环路以北，和平路以西，西环路以东区域内，征地包干补偿标准为每亩不超过8.3万元（其中土地补偿费、安置补偿费每亩不低于6万元），征地工作经费为每亩2000元。（二）…五、本文件自8月1日起实行。本通知下发前征收的土地按以前有关标准实行。”
2017年3月27日，郏县政府发布《郏县人民政府关于进一步规范土地征收工作的意见》（郏政〔2017〕9号），该文件载明：“根据《中华人民共和国土地管理法》《河南省实施土地管理法办法》《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政〔2016〕48号）文件精神，现就进一步规范我县土地征收工作提出如下意见：二、征地费用实行包干。征地费用包括土地补偿费、安置补偿费、青苗费及地上附属物（建筑物除外）补偿费。费用标准以《郏县城市总体规划》（2006—2020）和《郏县土地利用总体规划》（2006-2020）为依据，分为以下几个区片：（一）县城凤翔大道以南，南二环路以北，和平路以西，西环路以东区域内，征地包干补偿标准为每亩不超过9.5万元（其中土地补偿费、安置补偿费每亩不低于省政府公布的区片价），征地工作经费为每亩2000元。（二）…”本文件自2017年4月1日起实行。2013年7月30日颁布的《郏县人民政府关于规范土地征收工作的意见》（郏政土〔2013〕48号）同时废止。”案涉地块位于文件规定的（一）区片内。
六、案涉项目土地挂牌出让相关情况。
2018年1月23日，郏县国土资源局呈报《JGT2018-01号国有建设用地使用权公开出让方案的请示》（郏国土资〔2018〕15号），出让宗地位置为郏县紫云路与金丰路交叉口东北角，宗地东至规划道路银马路、西至紫云路、南至规划道路金丰路、北至翰林院居住小区，土地面积40377.95平方米（约60.5669亩）。2018年1月30日，郏县政府作出《同意JGT2018-01号国有建设用地使用权公开出让方案的批复》。2018年4月9日，郏县国土资源局发布《国有建设用地使用权出让网上挂牌公告》（郏土网挂〔2018〕12号）。某公司于2018年4月17日递交了竞买申请，但未在公告规定时间内缴纳竞买保证金，后该地块由案外人刘建礼竞得。2018年5月9日，案外人刘建礼与郏县国土资源局签订了《国有建设用地使用权成交确认书》，2018年5月18日，刘建礼与郏县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，取得位于郏县紫云路与金丰路交叉口东北角、面积40377.95平方米的国有建设用地使用权。
七、对某公司投入案涉项目资金及其成本的审计情况。
案涉土地在挂牌出让过程中，某公司未能摘牌取得该宗土地使用权。为解决某公司投入案涉项目的前期征迁费用问题，东城街道办通过县财政部门委托河南金豫会计师事务所对其投入成本进行测算评估。2018年12月26日，河南金豫会计师事务所有限公司作出豫金会所专审字（2018）第2-015号审计报告，就某公司“常青藤”项目（原名枫蓝国际项目）截止2018年11月30日前期投入资金及应计资金成本进行了专项审计。该审计报告“项目支出情况审核及结论部分”载明“根据郏县政府东城街道办关于某公司“常青藤”项目问题解决领导小组对该项目的指导意见，按以下方案进行清算：1.关于土地征地补偿支出是按以下方法计算：由于企业进行补偿时的实际支出金额超出县政府规定的标准，依据县政府关于规范土地征收工作实行征地费用包干制的意见，本项目征地补偿费用以实际征地面积按每亩13.55万元进行补偿；2.地面建筑物以实际支付给村民的金额为准；3.其他费用以企业实际支付的税费、设计费、测绘费、办公室租赁费及售楼部装修费为准；4.对以上支出按月利率9.329%，以实际投入日计算到2018年11月30日止的补偿资金成本。经审核截至2018年11月30日止，某公司“常青藤”项目拆迁支出明细如下：1.缴纳契税及地面建筑物拆迁补偿支出10946807.6元，其中缴纳契税300万元，地面建筑物拆迁补偿支出7946807.6元。2.前期工程费支出3890645.5元，其中测绘费12800元、设计费374.1万元、建围墙及机械费136845.5元。3.待摊费用支出1196300元，其中办公室及售楼部租赁费91500元、办公室用品4800元、售楼部装修费110万元。4.土地征地补偿支出10348948元，该支出根据郏县政府东城街道办关于某公司“常青藤”项目问题解决领导小组对该项目的指导意见核算，即该项目实际征用土地76.376亩，按照每亩13.55万元进行补偿。5.资金成本的计算。计算补偿费所使用的利率是以郏县农信社提供的近六年内的加权平均贷款利率即月利率9.329%。计算补偿资金成本。截至2018年11月30日止以该项目实施拆迁时实际支付费用26382701.1元的日期及金额按月利率9.329%，计算到2018年11月30日止的资金成本为12826411.15元。综上，某公司“常青藤”项目土地拆迁及补偿支出金额为26382701.元（以上1-4合计），应计资金成本为12826411.15元，拆迁补偿支出及资金成本合计为39209112.25元。”
八、东城街道办向郏县政府汇报、请示情况。
2019年4月1日，东城街道办作出《关于某公司“常青藤”项目前期征地拆迁补偿资金的请示》（郏东办〔2019〕35号），载明：“县政府：东城街道办于2013年7月受郏县国土资源局的委托，征用案涉紫云路与金丰路交叉口东北角土地，用于某公司的常青藤项目建设，征迁资金由某公司支付。根据河南金豫会计师事务所审核结果，该项目拆迁成本及相关补偿费用合计3921万元（其中含项目征地拆迁成本1830万元，项目支付相关税费808万元、项目补偿费用1283万元），请予以拨付。”
2019年10月22日，东城街道办作出《关于某公司“常青藤”项目征地补偿等费用的情况汇报》，载明东城街道办先通过财政部门委托河南金豫会计师事务所对某公司投入成本进行测算评估，又经县财政局、自然资源局、房征办、东城街道及某社区等相关单位，依照拆迁补偿的有关规定，对某公司该项目前期投入资金进行审核把关。审核结果如下：一、征地补偿款747.6692万元。本项目占地77.0793亩，参考现有土地区片价格每亩9.7万元，补偿款合计747.6692万元。二、地面建筑物拆迁参考平政〔2017〕33号，补偿款合计761.86506万元。三、清理附属物租铲车及钩机费用4.3410万元。四、墙费建设费用27.4735万元。五、交税300万元。六、规划设计费187.69万元，其中：2013年8月30日测绘费1.28万元，2014年7月18日规划设计费157万元，2017年10月19日规划设计费及勘测费217.1万元，且两次规划均已通过县规委会评审，有正规发票、合同，结合实际情况，经与某公司沟通，规划设计费按实际发生额度一半187.69万元认定。综上，该项目前期由某公司垫付征地补偿款747.6692万元，垫付给群众地面建筑物补偿款793.67956万元，缴纳税金300万元，支付规划设计费187.69万元，以上费用合计2029.03876万元。
九、郏县政府对某公司垫付案涉项目费用的审核决定。
2019年11月18日，郏县政府《县长办公会议纪要》〔2019〕42号载明，东城街道办根据郏县国土资源局〔2013〕15号委托书，征用紫云路与金丰路交叉口东北角土地77.0793亩，征迁补偿群众费用由某公司垫付。该公司原垫付征迁补偿群众费用依法应予返还。东城街道办通过县财政部门委托河南金豫会计师事务所对其投入成本进行测算评估，对于该评估结果，东城街道办及该宗地涉及的某社区，又进行了进一步审核，县自然资源局、房征办、法制办等相关部门对审核结果也进行了相应审核。会议决定，同意依法返还经评估审核后某公司垫付的征迁补偿群众费用2029.03876万元（其中，征地补偿款747.6692万元、地面建筑物补偿款793.67956万元、契税和耕地占用税：300万元、支付规划设计费187.69万元）。
十、郏县政府审核情况与审计报告结论主要差异部分。
经对比，就某公司“常青藤”项目土地拆迁及补偿支出，郏县政府《县长办公会议纪要》〔2019〕42号确定的金额与案涉审计报告中审计的金额差额为609.602355万元（2638.641115万元-2029.03876万元），主要涉及三项费用：会议纪要未确定的支出为待摊费用支出119.63万元（办公室及售楼部租赁费、装修费、办公用品费用）；确定的支出中存在差额的项目主要为土地征地补偿支出和规划设计费支出：征地补偿款方面，案涉审计报告中每亩土地征收价为13.55万元，会议纪要中确定的每亩土地征收补偿价为9.7万元，差额为287.2256万元。规划设计费方面，东城街道办《关于某公司“常青藤”项目征地补偿等费用的情况汇报》显示该费用系与某公司沟通后按实际发生额度一半187.69万元认定，即差额为187.69万元。另外，会议纪要未确定应计资金成本（利息）12826411.15元。
十一、某公司信访情况及政府处理意见。
2021年5月26日，王凯峰、雷建娥、王鑫、阎杰、随访人雷保军到东城街道办进行信访。
《信访事项实体性受理告知书》中信访事项载明：主要反映，某公司于2013至2014年以招商形式到郏县进行房地产开发，其受郏县政府委托预征土地77亩，后缴纳了房产契税、耕地占用税等，并先后交给东城街道办和某居委会征地款和拆迁款，县政府领导承诺将该地块给其公司开发，但2018年4月，该地块由其他公司开发。鉴于此，郏县政府要求郏县财政局委托第三方对其公司前期资金投入进行审计，审计结果为该项目征地拆迁及相关补偿费用为3921万元。当时县政府常务副县长马丽同意返还他们3921万的投入资金。后来县领导委托东城街道办薛顺国书记、某居委会党支部书记秦江坡给他们做工作：“县领导说县财政困难，不能按评估的资金返还，即所投资金不能给利息，承诺将公安局对面的土地按程序规定办理相关手续给他们开发，补偿损失”。到2019年12月县长办公会议纪要定下给他们公司2029万元，领导们讲土地的事不能在纪要中讲，但承诺要安排那块地给他们。他们公司已投资八年多了，按照政府纪要2029万元到现在也没有全部解决，承诺的土地到现在也没有兑现。要求政府尽快给解决承诺土地，解决所欠资金和2018年12月以来利息。自称到过东城区、县自然资源局、县人民政府等部门反映，没有收到答复处理意见书。
2021年6月21日，东城街道办作出《信访事项处理意见书》，处理意见载明：2018年4月，该宗土地在招拍挂时信访人所在的某公司未能按公告在规定时间交纳保证金而无法竞拍，某公司未能如愿摘牌，县政府经研究先后支付某公司前期投入1050万元，剩余979万元。后信访人雷建娥丈夫王国明以县政府欠款为由，要求郏县政府为其指定其他地块的开发权，但依据现在的土地政策，土地必须通过招拍挂竞得土地使用权，完善征地程序后方可进行建设，无法满足其得到土地的要求。县领导高度重视该信访事项，常务副县长文晓凡、分管城建的副县长张毅多次召集县自然资源、县公安局、县信访局、东城街道负责人与王国明（某公司郏县该宗土地直接参与者）见面、沟通，达成以下处理意见：1.9月底前返还信访人全部剩余款项（2021年6月18日已向王国明支付300万元）。2.县拟将公安局对面土地进行招拍挂。届时，某公司依法依规参与招拍挂按程序优先取得。3.保持与王国明等人的沟通联系，确保相关人员稳定。2021年6月21日，该信访事项处理意见书向信访人送达，来访人意见签有“同意”二字及指印，来访人签字处显示“雷建娥王凯峰王国明代签”字样并按有指印。王国明系某公司法定代表人雷建娥的丈夫，王凯峰系公司员工，王凯峰所留电话系雷建娥的。
十二、信访处理意见的履行情况。
东城街道办先后多次向县财政局作出《关于拨付某公司“常青藤”项目前期征地拆迁补偿资金的请示》，某公司陆续收到东城街道办支付的1050万元。达成上述信访事项处理意见后，东城街道办陆续向某公司支付剩余款项，截止2022年4月13日共向某公司支付2029万元，某公司对收到2029万元的事实予以认可。
自2021年6月21日案涉信访处理意见送达至2022年4月13日案涉款项按信访事项处理意见支付完毕期间，某公司未对信访处理意见提出异议。自2022年4月13日累计收到2029万元款项至2025年1月提起本案诉讼期间，某公司仍未对信访处理意见及案涉项目信访处理意见的履行提出过异议。
庭审中，某公司向该院释明其主张的利息10364008.71元是在扣除郏县政府已支付的款项后计算出来的。即审计报告确定的最终金额是39209112.25元（包含本金：26382701.10元及利息），郏县政府支付的2029万元先冲抵资金占用的利息，起诉金额暂计算至2024年11月11日。
原审法院认为，一、本案系某公司主张的行政协议纠纷案件。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”从本案诉讼中某公司诉请的事实及理由看，案涉项目所涉争议的法律事实最早发生在2013至2014年，最晚发生在2021年6月案涉《信访事项处理意见书》的签订及履行，故本案可参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国民法典》等民事法律规范的相关规定。
二、关于某公司主张的案涉行政协议是否成立的问题。
根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条第一款规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”本案中，某公司主张郏县政府承诺将案涉项目土地交其进行房地产开发，双方虽未签订书面协议，但各方以事实行为达成了行政协议合意，不影响行政协议的认定。对此，该院认为，从《郏县城中村改造项目审批表》、《规划委员会审议项目会议纪要》、某公司缴纳土地使用权出让契税和耕地占用费、垫付土地征用补偿款等证据及相关事实能够反映出，本案原被告确实存在就将来案涉项目地块交由某公司进行开发事宜的概括性合意，但实质上，某公司主张的案涉行政协议性质属于国有建设用地使用权出让的法律关系，而本案原被告虽然有概括性合意，但本案没有证据显示双方对包括出让土地实际面积、出让年限、出让金价款、出让金支付时间等涉及建设用地使用权出让合同的实质性条款进行过磋商，也未就此形成明确具体的意见。此外，根据上述法律规定，建设用地使用权出让应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式进行，故在没有证据证明双方就合同实质性条款达成合意且案涉土地未进行挂牌出让之前，某公司主张其与郏县政府之间形成了案涉土地使用权出让行政协议不能成立，该院不予支持。
三、关于某公司诉请郏县政府、东城街道办支付36746709.81万元应否支持的问题。
（一）本案双方纠纷的性质源于案涉项目的土地使用权出让开发，因某公司主张的案涉土地使用权出让行政协议并未成立，故其诉请支付土地拆迁、补偿款等损失应否支持涉及损失性质、责任主体及过错认定问题。本案中，案涉土地在挂牌出让过程中，某公司虽递交了竞买申请，但未在公告规定时间内缴纳竞买保证金，丧失了竞买资格，该行为系导致其未能依法议得该宗土地使用权，继而无法进行房地产开发的直接原因，但从郏县政府在土地挂牌出让前双方实施的一系列行为及相关事实分析，郏县政府和某公司对未能开发案涉项目造成的前期投入资金损失均有过错，均应承担相应的责任，现评析如下：在双方未签订国有土地使用权出让合同，也未就案涉项目土地使用权出让涉及的合同实质性条款进行磋商并达成明确具体意见的情况下，一方面，郏县税务局收取了某公司的土地使用出让契税和耕地占用费，郏县政府对案涉项目规划方案进行审议、审批并接受某公司垫付土地征迁等费用，导致某公司基于此对案涉项目产生一定信赖利益；另一方面，某公司作为房地产开发公司，应当知道国有建设用地使用权取得得通过合法路径方式，却在未依法取得案涉项目土地使用权的情况下即开始先行投资，且事后有机会参与案涉土地挂牌竞买进行补救时，又因其自身原因放弃竞拍，从而丧失了依法获得案涉土地使用权的机会。东城街道办并非某公司所主张的案涉行政协议当事人，其参与案涉项目实施的行为也系受托行为，对某公司诉请的案涉项目损失的发生没有过错，因此某公司起诉东城街道办支付相应款项没有事实和法律依据，该院不予支持。
（二）关于某公司案涉项目投资损失补偿依据的确定问题。案涉审计报告结论作出后，郏县财政局、自然资源局、房征办、东城街道办及某社区等相关单位进行审核后汇报郏县政府，郏县政府对某公司垫付案涉项目费用通过《县长办公会议纪要》〔2019〕42号作出了审核决定：“同意依法返还经评估审核后某公司垫付的征迁补偿群众费用2029.03876万元。”对此补偿决定，从《信访事项实体性受理告知书》、《信访事项处理意见书》中某公司的反映情况看，某公司对该补偿决定确认的数额是知晓的，在《信访事项处理意见书》签署意见前也通过信访反映其诉求。2021年6月21日，某公司在涉及案涉项目损失补偿问题的《信访事项处理意见书》上签署同意意见，应视为双方就案涉项目的损失补偿数额、支付期限等问题达成了一致意见，即双方就案涉项目达成了行政补偿协议。对此，以下事实也可以得到印证：一是自2021年6月21日案涉《信访事项处理意见书》送达、签字、履行至2022年4月13日案涉信访处理意见确定的剩余补偿款项全部支付完毕期间，某公司均未对上述信访事项处理意见及其确定的补偿数额提出异议；二是自2022年4月13日累计收到2029万元补偿款项至2025年1月提起本案诉讼期间，某公司仍未对上述信访事项处理意见及其确定的补偿数额、补偿款的履行提出过异议。从上述《信访事项处理意见书》的内容看，其不违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效，对双方均有约束力，应作为本案某公司案涉项目损失补偿的处理依据。在郏县政府已按照该信访处理意见将2029万元补偿款项全部支付完毕的数年之后，某公司又提出按照审计报告结论中确定的数额支付其39209112.25元的诉讼请求，理据不足，该院不予支持。另外，2021年6月21日《信访事项处理意见书》确定的履行付款义务的最后期限是同年9月，即便某公司就补偿款项履行问题发生争议，其于2025年1月提起本案诉讼也超过了三年诉讼时效。
综上，郏县政府已按照双方签订的《信访事项处理意见书》履行了付款义务，某公司的诉讼请求因缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国民法典》第一百五十三条、第一百八十八条第一款、第一百八十九条，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条、第二十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回某公司的诉讼请求。
某公司不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）本案行政协议成立，原审判决认定错误。其一，原审判决结合某公司提交的证据，已经查明了案涉土地委托征收、某公司纳税情况等案涉事实，已经知晓某公司与郏县政府之间不仅有委托征迁、土地出让、信赖开发等行政协议合意，双方也已按照该合意进行了事实履行，郏县政府、东城街道办行政机关也对此予以接受，又以某公司没有证据认定案涉行政协议不成立逻辑错误，最终导致原审判决认定事实错误。其二，某公司原审已经向法庭出示的《郏县城中村改造项目审批表》证据证明案涉行政协议成立。（二）原审判决认定案涉行政协议属于国有建设用地使用权出让的法律关系错误，忽视了案涉委托征迁事实，信赖开发事实，从而错误认定案涉损失的责任承担。其一，原审判决仅对某公司与被郏县间未进行常规土地招拍挂进行评析，认定双方对此均有过错，但并未对双方过错责任比例进行认定，就径行判决案涉损失全部由某公司全部承担，显然有违公平也缺乏事实和法律依据。其二，原审判决仅审查国有建设用地使用权出让的法律关系，忽视委托征迁、信赖开发事实，导致原审判决未查明该案基本事实。此外，原审认定的国有建设用地使用权出让法律关系，仅是郏县政府违约的基础事实，某公司基于郏县政府的招商引资进行土地开发建设，后又违约未交付土地，导致某公司由此已经开展委托土地征迁以及信赖开发等损失，也是某公司起诉要求郏县政府承担责任的核心问题，但原审判决对此未查明也未评析认定，遗漏审查基本事实。（三）关于东城街道办主体问题。本案并非土地出让纠纷，也并非房屋拆迁纠纷，而是基于郏县政府委托征迁行为以及出让土地信赖利益提起的行政协议纠纷，东城街道办属于具体征迁部门，郏县政府以及东城街道办系本案适格被告。（四）原审判决错误认定《信访事项处理意见书》效力，从而错误认定案涉投资损失补偿数额。其一，原审判决认定本案投资损失的主要依据是《信访事项处理意见书》，但《信访事项处理意见书》来源于“关于王凯峰信访事项卷宗”，系王凯峰信访事项，但王凯峰并未同意该处理意见，未见王凯峰在该文件中签字确认。其二，《信访事项处理意见书》并未送达某公司，郏县政府提交的该证据上显示签署人是“王国明代签”，而王国明并非该文件记载的上访人，同时也并非某公司授权签字人员，卷宗中也未见某公司任何授权文件，其签字无权代表某公司，原审判决在未查清该事实的情况下，认定王国明签字视同某公司签字认可，明显违背事实认定错误。其三，即便不考虑授权代表问题，该内容表明审计结果就是3921万元，因县财政困难才无法支付评估金额，2029万元也是县政府擅自做的核减，某公司对此并不认可，且政府许诺的土地也没有兑现，也不可能兑现。该文件恰能证明，系政府资金困难不愿意支付评估金额2029万元，也并非郏县政府所称系双方一致同意的最终款项。此外，信访程序并非诉讼程序，信访的处理结果不影响诉讼权利主张，该证据不能成为郏县政府违约不支付剩余款项的合法事由。第四，本案系因郏县政玫府及东城街道办违约未将土地过户至某公司名义导致某公司无法开发建设的协议目的无法实现，给某公司造成的损失赔偿责任，损失包括代郏县政府垫付的征迁补偿款、实际征迁过程中产生的损失，以及基于政府审批同意交税、进行土地开发建设产生的实际支付费用损失，以及房产开发后的可获得的利益损失。针对某公司的上述损失。东城街道办通过财政局委托审计机构进行审计，审计结果能真实反映某公司损失，审计报告应作为本案损失认定依据，郏县政府应按照审计结果承担款项支付责任。（五）本案诉讼时效未届满。从审计报告作出以来，郏县政府虽存在延迟付款情况，但一直在陆续支付相应款项，最后一期于2022年4月13日支付。关于本案诉讼时效的认定，应以最后一期付款时间2022年4月13日计算，2025年1月15日某公司提出本案诉讼，故本案并未超过三年诉讼时效。综上，原判决认定事实错误，请求本院依法改判由郏县政府承担某公司案涉损失。
东城街道办答辩称：（一）对上诉状中所陈述的理由，原审判决已经做出了综合的描述和判定，上诉理由没有新的证据支持。（二）东城街道办从没有委托某公司参与案涉集体土地的征用，也没有权利和资格许可某公司将来获得该份土地的出让和使用权。按照法律的规定，土地出让有法定的严格程序，并不是每个组织每个政府单方就能够实现，所以某公司在上诉状中所陈述的事实是不客观的，与现行的法律强制性规定相违背，该陈述内容不成立。（三）本案已经超过了诉讼时效。从2022年的4月13日领取到最后一笔款之后，长达两年之久，没有对此行为提出任何异议，并且也接受了信访处理事项，在三年之后又向法院起诉，显然超过了诉讼时效。
郏县政府答辩称，同东城街道办意见。
东城街道办上诉称，（一）原审法院程序违法，东城街道办不是适格的当事人，依法应当驳回起诉。（二）原审判决认定本案系行政协议纠纷，属于人民法院的受案范围认定错误，原审法院对该案不具有行政管辖权，应予撤销原审判决。
某公司答辩称，（一）原审认定东城街道办为适格主体，程序正当。第一，东城街道办错误理解本案纠纷性质为单一土地征用纠纷，从而主张其并非适格主体没有依据；第二，涉纠纷法律关系系一揽子行政协议纠纷，并非单一土地征用纠纷，从而主张其并非适格主体没有依据。第二，东城街道办应承担款项支付义务。东城街道办与郏县政府一同作为某公司案涉土地开发的枫蓝国际项目审批决策机构之一；东城街道办通过财政局对某公司垫付费用进行审计；某公司垫付费用由东城街道办请示郏县政府支付，并通过东城街道办账户支付给某公司。（二）本案属于行政协议纠纷，原审法院对案涉纠纷具有管辖权。本案系其他行政协议纠纷；东城街道办主张未设立行政协议不是事实；未签订书面行政协议，郏县政府、东城街道办也应承担过错责任。综上，东城街道办应继续履行剩余款项支付义务，请本院在查明事实后依法维护某公司合法权益。
郏县政府上诉称：（一）郏县政府不是本案适格被告，原审判决认定郏县政府为案涉被告，属于错列被告。（二）原审判决认定郏县政府与某公司以事实行为达成了行政协议合意，不影响行政协议的认定。这一认定属事实认定错误。郏县政府与某公司并不存在“事实行为上的行政协议合意”的情节。原审法院对该案不具有行政管辖权。（三）原审判决驳回某公司诉讼请求，属适用法律错误，应依法驳回某公司起诉。请求本院依法撤销原审行政判决。
某公司答辩称：（一）原审认定郏县政府为适格主体正确。首先，县政府作为案涉行政协议的一方主体，是案涉纠纷处理及款项支付的直接决策主体；其次，本案属于法律规定的其他行政协议纠纷，郏县政府及东城街道办系行政协议的相对方，原审列其为被告正确无误。首先，本案属于法律规定的其他行政协议纠纷；其次，县政府及东城街道办系行政协议的相对方。（二）原审查明事实已经说明各方间存在一揽子行政协议合意，各方基于该合意进行事实履行行为符合法律关于行政协议的构成要件。首先，审认定本案是以事实行为达成的行政协议合意，认定正确；其次，《郏县城中村改造项目审批表》足以证明郏县政府与东城街道办与某公司委托征迁及土地开发建设的事实；第三，规划委的会议纪要内容充分证明了某公司基于政府信赖利益所开展的相关工作，至于其是否为最终审批文件，均不影响该事实存在；第四，原审判决审理未超出诉请范围；第五，郏县政府与东城街道办应共同作为案涉款项的支付主体；第六，原审法院错误依据《信访事项处理意见书》，认定应返还费用错误。（三）原审判决驳回某公司诉讼请求错误。综上，原审判决认定本案系行政协议纠纷认定正确，原审法院具有本案管辖权，也不存在郏县政府所称的超出某公司诉请范围审判的事实。郏县政府及东城街道办作为本案主体适格，请求法院依法查明事实后改判郏县政府及东城街道办承担诉请款项的支付义务。
本院二审查明的事实与原审一致。
本院认为，本案系某公司以郏县政府通过招商形式，委托其进行土地征收并承诺将征收土地交于其进行开发建设达成口头协议，后因未能取得案涉土地使用权，要求郏县政府向其支付先期土地拆迁费用及项目损失补偿等所引发的诉讼。结合双方诉辩意见及原审查明事实，本案争议的焦点是某公司主张郏县政府、东城街道办支付未付土地拆迁补偿款及逾期利息的诉讼请求应否予以支持。
（一）关于责任主体及适格被告问题。郏县政府和东城街道办均主张自己并非本案适格被告。首先，郏县政府是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，县级以上人民政府是土地征收的责任主体。郏县政府全程参与案涉项目审批、费用核算、款项拨付决策等关键环节，其通过《县长办公会议纪要》〔2019〕42号作出返还补偿费用的决定，系案涉款项支付的最终决策主体，并非单纯的“指导行为”。因此，郏县政府主张并非适格被告无事实和法律依据。其次，东城街道办作为本案共同被告亦无不当。根据查明的事实，因本案中各方当事人并未签订书面行政协议，缺乏以合同相对人确定相应主体的明确依据。按照2013年7月15日郏县国土资源局出具〔2013〕15号《委托书》，由郏县国土资源局作为委托人，委托东城街道办征收案涉地块，就该宗地块的土地补偿、安置补助、青苗补偿等事宜具体协商并予以补偿。结合东城街道办在此后对某公司反映事项的所承担的具体处理职责，原审将东城街道办作为本案共同被告不违反法律规定。
（二）案涉项目补偿已履行完毕，某公司再主张按照评估结果予以补偿，不应得到支持。首先，本案欠缺依照行政协议主张相应权利的事实基础。从原审查明的事实来看，郏县政府认可某公司参与案涉项目的前期征收的实施并支付了部分费用的事实，但双方并未就土地征收所发生费用的承担以及土地使用权出让等事宜达成书面协议，也未就某公司无法取得土地使用权时如何处理进行约定。原审法院基于国有建设用地使用权出让应当采用招标、拍卖等公开竞价的方式出让的规定，认定双方就案涉土地使用权未成立并无不当。某公司在土地挂牌出让时未按规定缴纳竞买保证金导致其丧失竞买资格而未能依法议得该宗土地使用权，继而无法进行相应房地产开发。但某公司对案涉项目支付了部分应由政府承担的土地征收补偿费用及其他资金，已经事实上造成了损失。郏县政府也认可应予相应补偿。本案实质上是基于政府的相关承诺所给予的补偿。其次，某公司就案涉项目应获取的补偿已履行完毕。在某公司提出补偿请求后，郏县政府要求郏县财政局委托第三方河南金豫会计师事务所有限公司对某公司前期资金投入及其相关费用进行审计，审计结果为某公司为该项目拆迁补偿支出及资金成本合计39209112.25元。审计报告结论作出后，郏县财政局、自然资源局、房征办、东城街道办及某社区等相关单位进行审核后汇报郏县政府，郏县政府对某公司垫付案涉项目费用进行审核，并以《县长办公会议纪要》〔2019〕42号对审核结果进行确认：“同意依法返还经评估审核后某公司垫付的征迁补偿群众费用2029.03876万元。”该会议纪要实质上是郏县政府作为行政机关作出的补偿决定。对上述会议纪要确定的补偿数额，某公司于2021年6月21日在涉及案涉项目损失补偿问题的《信访事项处理意见书》上签署同意意见，此应视为双方就案涉项目的损失补偿数额、支付期限等问题达成了一致意见，对双方均具有约束力。截至2022年4月13日，郏县政府将上述补偿款2029万元向某公司支付完毕。在郏县政府已按照该信访处理意见将补偿款项全部支付完毕近3年后，某公司又于2025年1月提起诉讼请求支付土地拆迁、补偿款36746709.81元，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。某公司主张王国明并非信访事项的原始信访人，无明确书面授权，其无权代表某公司签字的问题，结合王国明与某公司法定代表人雷建娥的特殊身份关系（夫妻关系），以及某公司在后续长达数年内未对该处理意见及据此支付的2029万元款项提出异议，并已实际全部接收款项的事实。其否认王国明的代理身份没有事实依据。某公司要求郏县政府继续支付剩余款项及承担逾期付款利息主张不能成立，
综上所述，某公司及郏县政府、城东街道办的上诉理由均不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人许昌某置业有限公司负担25元、上诉人郏县人民政府及郏县城东街道办事处共同负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 田 莹
审 判 员 魏 超
审 判 员 刘月华
二〇二五年十二月二十四日
法官助理 赵 永
书 记 员 刘景轩
案例信息
（2025）豫行终506号：行政补偿通过信访程序确认并履行终结的，额外补偿主张不予支持。——某公司诉东城街道办、郏县政府行政协议案
裁判要旨
在国有建设用地使用权出让引发的行政协议纠纷中，出让行为须经招标、拍卖等公开竞价程序方可实施。当事人之间虽就土地开发形成概括性合意，但未履行法定公开竞价程序，且未就协议实质性条款达成一致的，行政协议依法不成立。行政机关以会议纪要形式作出补偿决定，当事人已在信访程序中签字确认，且补偿内容已实际履行完毕的，其后又向人民法院提起诉讼，主张支付额外补偿款及相应利息的，人民法院不予支持。
裁判文书
河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2025）豫行终506号
上诉人（原审原告）许昌某置业有限公司。
法定代表人雷某，总经理。
委托代理人韩树一，北京德恒（郑州）律师事务所律所。
委托代理人李**飞，北京德恒（郑州）律师事务所律所。
上诉人（原审被告）郏县东城街道办事处。
委托代理人李某，常务副主任。
委托代理人刘印卿，河南物华律师事务所律师。
上诉人（原审被告）郏县人民政府。
出庭应诉负责人陈某，副县长。
委托代理人刘某，该县政府办公室工作人员。
委托代理人张某，该县政府办公室工作人员。
许昌某置业有限公司（以下简称某公司）、郏县东城街道办事处（以下简称东城街道办）、郏县人民政府（以下简称郏县政府）因行政协议一案，均不服河南省平顶山市中级人民法院（以下简称原审法院）（2025）豫04行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人某公司委托代理人韩树一、李**飞，上诉人东城街道办委托代理人李某、刘印卿，上诉人郏县政府出庭应诉负责人陈某和委托代理人刘某、张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
某公司原审诉讼请求：要求郏县政府向某公司支付未付土地拆迁、补偿款26382701.1元及逾期支付资金占用利息10364008.71元（暂计算至2024年11月11日，实际计算至款项支付完毕之日），合计36746709.81元。
原审法院查明，一、案涉土地委托征收相关情况。
2013年7月15日，郏县国土资源局出具〔2013〕15号《委托书》，由郏县国土资源局作为委托人，委托东城街道办征收某社区居民委员会位于行政路与紫云路交叉口南路东集体土地约100亩（具体面积以实际测量为准），就该宗地给群众的土地补偿、安置补助、青苗补偿等与某社区居民委员会具体协商并予以补偿。权限范围为土地补偿费、安置补助费合计补偿标准每亩不超过4万元。地上附着物和青苗补偿费的补偿参照《平顶山市征地青苗及地上附着物补偿标准》执行。随后，东城街道办与某社区居委会签订了《土地征收协议》。协议约定东城街道办征用某村集体土地一处，土地面积50942.792平方米，折合76.376亩。征用土地价格为土地补偿安置补助款每亩8.8万元，合计672.1088万元。青苗补偿、树木、水井、水渠、坟及附属物补偿款核定为911.34636万元。该宗地补偿款总计为1583.45516万元。
二、某公司纳税情况。
2013年8月22日，某公司向郏县地方税务局缴纳了土地使用权出让契税196万，房地产位置显示为郏县紫云路中段路东，缴纳耕地占用税（占地类别为其他）16万，耕地占用税（占地类别为工业建设）88万，被占耕地位置显示为郏县紫云路中段路东，合计缴纳税费300万元。
三、某公司实施案涉项目开发前期的相关准备工作情况。
2013年8月30日，某公司支付郏县某测绘有限公司地籍测绘费1.28万元。
2013年11月，东城街道办开始实施案涉地块的拆迁工作，拆迁时由某公司出资支付了该地块土地补偿、房屋征迁等款项。
2014年4月，某公司与河南某建筑设计有限公司签订《建设工程设计合同》，合同约定由某公司委托河南某建筑设计有限公司承担郏县行政路南紫云路东地块住宅项目工程设计，住宅方案设计费为157万元。
2017年2月，某公司与河南某建筑规划设计有限公司签订《建设工程设计合同》，合同约定由某公司委托河南某建筑规划设计有限公司承担郏县常青藤规划方案及岩土勘察项目，规划方案设计费估算总价147.1万元，岩土勘察费用总价70.98万元，合同总价218.08万元。
四、案涉项目审批规划情况。
2014年1月19日，《郏县城中村改造项目审批表》记载，项目名称“郏县—枫蓝国际”，开发公司名称为某公司，改造范围东至银马路、南至建业路、西至紫云路、北至翰林院，改造占地面积40607平方米，拆迁面积12000平方米，总建筑面积149942平方米，总投资3.5亿，该审批表中加盖有项目所在地东城街道某社区居民委员会、东城街道办、郏县住房和城乡建设局加盖印章、主管县领导张新奇和县领导李捍卫签字。
2014年7月18日，郏县规划委员会召开规划项目审查会，形成《规划委员会审议项目会议纪要》〔2014〕2号，该会议分三部分内容进行审议，共审查18个项目，纪要第二部分载明“审议规划方案及技术经济指标部分有八个项目”，其中包括紫云路与建业路交叉口东北角地块（枫蓝国际项目），该纪要载明会议对18个项目审查通过后，原则同意各项目的方案。
2017年10月19日，郏县规划委员会召开2017年第二次规划委员会会议，形成《郏县规划委员会会议纪要》〔2017〕2号，该纪要载明：“会议审议了包括紫云路与建业路交叉口东北部地块（拟常青藤地产项目）…四个项目的规划方案，规委会对各项目进行了审查，会议认为各项目方案已经通过了现场踏勘、业务会初审、专家审议等环节，符合规划要求和我县实际，原则通过其规划方案。”
五、郏县政府关于规范土地征收工作的相关意见。
2013年7月30日，郏县政府下发《郏县人民政府关于规范土地征收工作的意见》（郏政土〔2013〕48号），该文件载明“根据《中华人民共和国土地管理法》《河南省实施土地管理法办法》《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政〔2013〕ll号）文件精神，现就规范我县土地征收工作提出如下意见：二、征地费用实行包干。征地费用包括土地补偿费、安置补偿费、青苗费及地上附属物（建筑物除外）补偿费。费用标准以《郏县城市总体规划》（2006—2020）和《郏县土地利用总体规划》（2006—2020）为依据，分为以下几个区片：（一）县城凤翔大道以南，南二环路以北，和平路以西，西环路以东区域内，征地包干补偿标准为每亩不超过8.3万元（其中土地补偿费、安置补偿费每亩不低于6万元），征地工作经费为每亩2000元。（二）…五、本文件自8月1日起实行。本通知下发前征收的土地按以前有关标准实行。”
2017年3月27日，郏县政府发布《郏县人民政府关于进一步规范土地征收工作的意见》（郏政〔2017〕9号），该文件载明：“根据《中华人民共和国土地管理法》《河南省实施土地管理法办法》《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政〔2016〕48号）文件精神，现就进一步规范我县土地征收工作提出如下意见：二、征地费用实行包干。征地费用包括土地补偿费、安置补偿费、青苗费及地上附属物（建筑物除外）补偿费。费用标准以《郏县城市总体规划》（2006—2020）和《郏县土地利用总体规划》（2006-2020）为依据，分为以下几个区片：（一）县城凤翔大道以南，南二环路以北，和平路以西，西环路以东区域内，征地包干补偿标准为每亩不超过9.5万元（其中土地补偿费、安置补偿费每亩不低于省政府公布的区片价），征地工作经费为每亩2000元。（二）…”本文件自2017年4月1日起实行。2013年7月30日颁布的《郏县人民政府关于规范土地征收工作的意见》（郏政土〔2013〕48号）同时废止。”案涉地块位于文件规定的（一）区片内。
六、案涉项目土地挂牌出让相关情况。
2018年1月23日，郏县国土资源局呈报《JGT2018-01号国有建设用地使用权公开出让方案的请示》（郏国土资〔2018〕15号），出让宗地位置为郏县紫云路与金丰路交叉口东北角，宗地东至规划道路银马路、西至紫云路、南至规划道路金丰路、北至翰林院居住小区，土地面积40377.95平方米（约60.5669亩）。2018年1月30日，郏县政府作出《同意JGT2018-01号国有建设用地使用权公开出让方案的批复》。2018年4月9日，郏县国土资源局发布《国有建设用地使用权出让网上挂牌公告》（郏土网挂〔2018〕12号）。某公司于2018年4月17日递交了竞买申请，但未在公告规定时间内缴纳竞买保证金，后该地块由案外人刘建礼竞得。2018年5月9日，案外人刘建礼与郏县国土资源局签订了《国有建设用地使用权成交确认书》，2018年5月18日，刘建礼与郏县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，取得位于郏县紫云路与金丰路交叉口东北角、面积40377.95平方米的国有建设用地使用权。
七、对某公司投入案涉项目资金及其成本的审计情况。
案涉土地在挂牌出让过程中，某公司未能摘牌取得该宗土地使用权。为解决某公司投入案涉项目的前期征迁费用问题，东城街道办通过县财政部门委托河南金豫会计师事务所对其投入成本进行测算评估。2018年12月26日，河南金豫会计师事务所有限公司作出豫金会所专审字（2018）第2-015号审计报告，就某公司“常青藤”项目（原名枫蓝国际项目）截止2018年11月30日前期投入资金及应计资金成本进行了专项审计。该审计报告“项目支出情况审核及结论部分”载明“根据郏县政府东城街道办关于某公司“常青藤”项目问题解决领导小组对该项目的指导意见，按以下方案进行清算：1.关于土地征地补偿支出是按以下方法计算：由于企业进行补偿时的实际支出金额超出县政府规定的标准，依据县政府关于规范土地征收工作实行征地费用包干制的意见，本项目征地补偿费用以实际征地面积按每亩13.55万元进行补偿；2.地面建筑物以实际支付给村民的金额为准；3.其他费用以企业实际支付的税费、设计费、测绘费、办公室租赁费及售楼部装修费为准；4.对以上支出按月利率9.329%，以实际投入日计算到2018年11月30日止的补偿资金成本。经审核截至2018年11月30日止，某公司“常青藤”项目拆迁支出明细如下：1.缴纳契税及地面建筑物拆迁补偿支出10946807.6元，其中缴纳契税300万元，地面建筑物拆迁补偿支出7946807.6元。2.前期工程费支出3890645.5元，其中测绘费12800元、设计费374.1万元、建围墙及机械费136845.5元。3.待摊费用支出1196300元，其中办公室及售楼部租赁费91500元、办公室用品4800元、售楼部装修费110万元。4.土地征地补偿支出10348948元，该支出根据郏县政府东城街道办关于某公司“常青藤”项目问题解决领导小组对该项目的指导意见核算，即该项目实际征用土地76.376亩，按照每亩13.55万元进行补偿。5.资金成本的计算。计算补偿费所使用的利率是以郏县农信社提供的近六年内的加权平均贷款利率即月利率9.329%。计算补偿资金成本。截至2018年11月30日止以该项目实施拆迁时实际支付费用26382701.1元的日期及金额按月利率9.329%，计算到2018年11月30日止的资金成本为12826411.15元。综上，某公司“常青藤”项目土地拆迁及补偿支出金额为26382701.元（以上1-4合计），应计资金成本为12826411.15元，拆迁补偿支出及资金成本合计为39209112.25元。”
八、东城街道办向郏县政府汇报、请示情况。
2019年4月1日，东城街道办作出《关于某公司“常青藤”项目前期征地拆迁补偿资金的请示》（郏东办〔2019〕35号），载明：“县政府：东城街道办于2013年7月受郏县国土资源局的委托，征用案涉紫云路与金丰路交叉口东北角土地，用于某公司的常青藤项目建设，征迁资金由某公司支付。根据河南金豫会计师事务所审核结果，该项目拆迁成本及相关补偿费用合计3921万元（其中含项目征地拆迁成本1830万元，项目支付相关税费808万元、项目补偿费用1283万元），请予以拨付。”
2019年10月22日，东城街道办作出《关于某公司“常青藤”项目征地补偿等费用的情况汇报》，载明东城街道办先通过财政部门委托河南金豫会计师事务所对某公司投入成本进行测算评估，又经县财政局、自然资源局、房征办、东城街道及某社区等相关单位，依照拆迁补偿的有关规定，对某公司该项目前期投入资金进行审核把关。审核结果如下：一、征地补偿款747.6692万元。本项目占地77.0793亩，参考现有土地区片价格每亩9.7万元，补偿款合计747.6692万元。二、地面建筑物拆迁参考平政〔2017〕33号，补偿款合计761.86506万元。三、清理附属物租铲车及钩机费用4.3410万元。四、墙费建设费用27.4735万元。五、交税300万元。六、规划设计费187.69万元，其中：2013年8月30日测绘费1.28万元，2014年7月18日规划设计费157万元，2017年10月19日规划设计费及勘测费217.1万元，且两次规划均已通过县规委会评审，有正规发票、合同，结合实际情况，经与某公司沟通，规划设计费按实际发生额度一半187.69万元认定。综上，该项目前期由某公司垫付征地补偿款747.6692万元，垫付给群众地面建筑物补偿款793.67956万元，缴纳税金300万元，支付规划设计费187.69万元，以上费用合计2029.03876万元。
九、郏县政府对某公司垫付案涉项目费用的审核决定。
2019年11月18日，郏县政府《县长办公会议纪要》〔2019〕42号载明，东城街道办根据郏县国土资源局〔2013〕15号委托书，征用紫云路与金丰路交叉口东北角土地77.0793亩，征迁补偿群众费用由某公司垫付。该公司原垫付征迁补偿群众费用依法应予返还。东城街道办通过县财政部门委托河南金豫会计师事务所对其投入成本进行测算评估，对于该评估结果，东城街道办及该宗地涉及的某社区，又进行了进一步审核，县自然资源局、房征办、法制办等相关部门对审核结果也进行了相应审核。会议决定，同意依法返还经评估审核后某公司垫付的征迁补偿群众费用2029.03876万元（其中，征地补偿款747.6692万元、地面建筑物补偿款793.67956万元、契税和耕地占用税：300万元、支付规划设计费187.69万元）。
十、郏县政府审核情况与审计报告结论主要差异部分。
经对比，就某公司“常青藤”项目土地拆迁及补偿支出，郏县政府《县长办公会议纪要》〔2019〕42号确定的金额与案涉审计报告中审计的金额差额为609.602355万元（2638.641115万元-2029.03876万元），主要涉及三项费用：会议纪要未确定的支出为待摊费用支出119.63万元（办公室及售楼部租赁费、装修费、办公用品费用）；确定的支出中存在差额的项目主要为土地征地补偿支出和规划设计费支出：征地补偿款方面，案涉审计报告中每亩土地征收价为13.55万元，会议纪要中确定的每亩土地征收补偿价为9.7万元，差额为287.2256万元。规划设计费方面，东城街道办《关于某公司“常青藤”项目征地补偿等费用的情况汇报》显示该费用系与某公司沟通后按实际发生额度一半187.69万元认定，即差额为187.69万元。另外，会议纪要未确定应计资金成本（利息）12826411.15元。
十一、某公司信访情况及政府处理意见。
2021年5月26日，王凯峰、雷建娥、王鑫、阎杰、随访人雷保军到东城街道办进行信访。
《信访事项实体性受理告知书》中信访事项载明：主要反映，某公司于2013至2014年以招商形式到郏县进行房地产开发，其受郏县政府委托预征土地77亩，后缴纳了房产契税、耕地占用税等，并先后交给东城街道办和某居委会征地款和拆迁款，县政府领导承诺将该地块给其公司开发，但2018年4月，该地块由其他公司开发。鉴于此，郏县政府要求郏县财政局委托第三方对其公司前期资金投入进行审计，审计结果为该项目征地拆迁及相关补偿费用为3921万元。当时县政府常务副县长马丽同意返还他们3921万的投入资金。后来县领导委托东城街道办薛顺国书记、某居委会党支部书记秦江坡给他们做工作：“县领导说县财政困难，不能按评估的资金返还，即所投资金不能给利息，承诺将公安局对面的土地按程序规定办理相关手续给他们开发，补偿损失”。到2019年12月县长办公会议纪要定下给他们公司2029万元，领导们讲土地的事不能在纪要中讲，但承诺要安排那块地给他们。他们公司已投资八年多了，按照政府纪要2029万元到现在也没有全部解决，承诺的土地到现在也没有兑现。要求政府尽快给解决承诺土地，解决所欠资金和2018年12月以来利息。自称到过东城区、县自然资源局、县人民政府等部门反映，没有收到答复处理意见书。
2021年6月21日，东城街道办作出《信访事项处理意见书》，处理意见载明：2018年4月，该宗土地在招拍挂时信访人所在的某公司未能按公告在规定时间交纳保证金而无法竞拍，某公司未能如愿摘牌，县政府经研究先后支付某公司前期投入1050万元，剩余979万元。后信访人雷建娥丈夫王国明以县政府欠款为由，要求郏县政府为其指定其他地块的开发权，但依据现在的土地政策，土地必须通过招拍挂竞得土地使用权，完善征地程序后方可进行建设，无法满足其得到土地的要求。县领导高度重视该信访事项，常务副县长文晓凡、分管城建的副县长张毅多次召集县自然资源、县公安局、县信访局、东城街道负责人与王国明（某公司郏县该宗土地直接参与者）见面、沟通，达成以下处理意见：1.9月底前返还信访人全部剩余款项（2021年6月18日已向王国明支付300万元）。2.县拟将公安局对面土地进行招拍挂。届时，某公司依法依规参与招拍挂按程序优先取得。3.保持与王国明等人的沟通联系，确保相关人员稳定。2021年6月21日，该信访事项处理意见书向信访人送达，来访人意见签有“同意”二字及指印，来访人签字处显示“雷建娥王凯峰王国明代签”字样并按有指印。王国明系某公司法定代表人雷建娥的丈夫，王凯峰系公司员工，王凯峰所留电话系雷建娥的。
十二、信访处理意见的履行情况。
东城街道办先后多次向县财政局作出《关于拨付某公司“常青藤”项目前期征地拆迁补偿资金的请示》，某公司陆续收到东城街道办支付的1050万元。达成上述信访事项处理意见后，东城街道办陆续向某公司支付剩余款项，截止2022年4月13日共向某公司支付2029万元，某公司对收到2029万元的事实予以认可。
自2021年6月21日案涉信访处理意见送达至2022年4月13日案涉款项按信访事项处理意见支付完毕期间，某公司未对信访处理意见提出异议。自2022年4月13日累计收到2029万元款项至2025年1月提起本案诉讼期间，某公司仍未对信访处理意见及案涉项目信访处理意见的履行提出过异议。
庭审中，某公司向该院释明其主张的利息10364008.71元是在扣除郏县政府已支付的款项后计算出来的。即审计报告确定的最终金额是39209112.25元（包含本金：26382701.10元及利息），郏县政府支付的2029万元先冲抵资金占用的利息，起诉金额暂计算至2024年11月11日。
原审法院认为，一、本案系某公司主张的行政协议纠纷案件。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”从本案诉讼中某公司诉请的事实及理由看，案涉项目所涉争议的法律事实最早发生在2013至2014年，最晚发生在2021年6月案涉《信访事项处理意见书》的签订及履行，故本案可参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国民法典》等民事法律规范的相关规定。
二、关于某公司主张的案涉行政协议是否成立的问题。
根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条第一款规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”本案中，某公司主张郏县政府承诺将案涉项目土地交其进行房地产开发，双方虽未签订书面协议，但各方以事实行为达成了行政协议合意，不影响行政协议的认定。对此，该院认为，从《郏县城中村改造项目审批表》、《规划委员会审议项目会议纪要》、某公司缴纳土地使用权出让契税和耕地占用费、垫付土地征用补偿款等证据及相关事实能够反映出，本案原被告确实存在就将来案涉项目地块交由某公司进行开发事宜的概括性合意，但实质上，某公司主张的案涉行政协议性质属于国有建设用地使用权出让的法律关系，而本案原被告虽然有概括性合意，但本案没有证据显示双方对包括出让土地实际面积、出让年限、出让金价款、出让金支付时间等涉及建设用地使用权出让合同的实质性条款进行过磋商，也未就此形成明确具体的意见。此外，根据上述法律规定，建设用地使用权出让应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式进行，故在没有证据证明双方就合同实质性条款达成合意且案涉土地未进行挂牌出让之前，某公司主张其与郏县政府之间形成了案涉土地使用权出让行政协议不能成立，该院不予支持。
三、关于某公司诉请郏县政府、东城街道办支付36746709.81万元应否支持的问题。
（一）本案双方纠纷的性质源于案涉项目的土地使用权出让开发，因某公司主张的案涉土地使用权出让行政协议并未成立，故其诉请支付土地拆迁、补偿款等损失应否支持涉及损失性质、责任主体及过错认定问题。本案中，案涉土地在挂牌出让过程中，某公司虽递交了竞买申请，但未在公告规定时间内缴纳竞买保证金，丧失了竞买资格，该行为系导致其未能依法议得该宗土地使用权，继而无法进行房地产开发的直接原因，但从郏县政府在土地挂牌出让前双方实施的一系列行为及相关事实分析，郏县政府和某公司对未能开发案涉项目造成的前期投入资金损失均有过错，均应承担相应的责任，现评析如下：在双方未签订国有土地使用权出让合同，也未就案涉项目土地使用权出让涉及的合同实质性条款进行磋商并达成明确具体意见的情况下，一方面，郏县税务局收取了某公司的土地使用出让契税和耕地占用费，郏县政府对案涉项目规划方案进行审议、审批并接受某公司垫付土地征迁等费用，导致某公司基于此对案涉项目产生一定信赖利益；另一方面，某公司作为房地产开发公司，应当知道国有建设用地使用权取得得通过合法路径方式，却在未依法取得案涉项目土地使用权的情况下即开始先行投资，且事后有机会参与案涉土地挂牌竞买进行补救时，又因其自身原因放弃竞拍，从而丧失了依法获得案涉土地使用权的机会。东城街道办并非某公司所主张的案涉行政协议当事人，其参与案涉项目实施的行为也系受托行为，对某公司诉请的案涉项目损失的发生没有过错，因此某公司起诉东城街道办支付相应款项没有事实和法律依据，该院不予支持。
（二）关于某公司案涉项目投资损失补偿依据的确定问题。案涉审计报告结论作出后，郏县财政局、自然资源局、房征办、东城街道办及某社区等相关单位进行审核后汇报郏县政府，郏县政府对某公司垫付案涉项目费用通过《县长办公会议纪要》〔2019〕42号作出了审核决定：“同意依法返还经评估审核后某公司垫付的征迁补偿群众费用2029.03876万元。”对此补偿决定，从《信访事项实体性受理告知书》、《信访事项处理意见书》中某公司的反映情况看，某公司对该补偿决定确认的数额是知晓的，在《信访事项处理意见书》签署意见前也通过信访反映其诉求。2021年6月21日，某公司在涉及案涉项目损失补偿问题的《信访事项处理意见书》上签署同意意见，应视为双方就案涉项目的损失补偿数额、支付期限等问题达成了一致意见，即双方就案涉项目达成了行政补偿协议。对此，以下事实也可以得到印证：一是自2021年6月21日案涉《信访事项处理意见书》送达、签字、履行至2022年4月13日案涉信访处理意见确定的剩余补偿款项全部支付完毕期间，某公司均未对上述信访事项处理意见及其确定的补偿数额提出异议；二是自2022年4月13日累计收到2029万元补偿款项至2025年1月提起本案诉讼期间，某公司仍未对上述信访事项处理意见及其确定的补偿数额、补偿款的履行提出过异议。从上述《信访事项处理意见书》的内容看，其不违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效，对双方均有约束力，应作为本案某公司案涉项目损失补偿的处理依据。在郏县政府已按照该信访处理意见将2029万元补偿款项全部支付完毕的数年之后，某公司又提出按照审计报告结论中确定的数额支付其39209112.25元的诉讼请求，理据不足，该院不予支持。另外，2021年6月21日《信访事项处理意见书》确定的履行付款义务的最后期限是同年9月，即便某公司就补偿款项履行问题发生争议，其于2025年1月提起本案诉讼也超过了三年诉讼时效。
综上，郏县政府已按照双方签订的《信访事项处理意见书》履行了付款义务，某公司的诉讼请求因缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国民法典》第一百五十三条、第一百八十八条第一款、第一百八十九条，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条、第二十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回某公司的诉讼请求。
某公司不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）本案行政协议成立，原审判决认定错误。其一，原审判决结合某公司提交的证据，已经查明了案涉土地委托征收、某公司纳税情况等案涉事实，已经知晓某公司与郏县政府之间不仅有委托征迁、土地出让、信赖开发等行政协议合意，双方也已按照该合意进行了事实履行，郏县政府、东城街道办行政机关也对此予以接受，又以某公司没有证据认定案涉行政协议不成立逻辑错误，最终导致原审判决认定事实错误。其二，某公司原审已经向法庭出示的《郏县城中村改造项目审批表》证据证明案涉行政协议成立。（二）原审判决认定案涉行政协议属于国有建设用地使用权出让的法律关系错误，忽视了案涉委托征迁事实，信赖开发事实，从而错误认定案涉损失的责任承担。其一，原审判决仅对某公司与被郏县间未进行常规土地招拍挂进行评析，认定双方对此均有过错，但并未对双方过错责任比例进行认定，就径行判决案涉损失全部由某公司全部承担，显然有违公平也缺乏事实和法律依据。其二，原审判决仅审查国有建设用地使用权出让的法律关系，忽视委托征迁、信赖开发事实，导致原审判决未查明该案基本事实。此外，原审认定的国有建设用地使用权出让法律关系，仅是郏县政府违约的基础事实，某公司基于郏县政府的招商引资进行土地开发建设，后又违约未交付土地，导致某公司由此已经开展委托土地征迁以及信赖开发等损失，也是某公司起诉要求郏县政府承担责任的核心问题，但原审判决对此未查明也未评析认定，遗漏审查基本事实。（三）关于东城街道办主体问题。本案并非土地出让纠纷，也并非房屋拆迁纠纷，而是基于郏县政府委托征迁行为以及出让土地信赖利益提起的行政协议纠纷，东城街道办属于具体征迁部门，郏县政府以及东城街道办系本案适格被告。（四）原审判决错误认定《信访事项处理意见书》效力，从而错误认定案涉投资损失补偿数额。其一，原审判决认定本案投资损失的主要依据是《信访事项处理意见书》，但《信访事项处理意见书》来源于“关于王凯峰信访事项卷宗”，系王凯峰信访事项，但王凯峰并未同意该处理意见，未见王凯峰在该文件中签字确认。其二，《信访事项处理意见书》并未送达某公司，郏县政府提交的该证据上显示签署人是“王国明代签”，而王国明并非该文件记载的上访人，同时也并非某公司授权签字人员，卷宗中也未见某公司任何授权文件，其签字无权代表某公司，原审判决在未查清该事实的情况下，认定王国明签字视同某公司签字认可，明显违背事实认定错误。其三，即便不考虑授权代表问题，该内容表明审计结果就是3921万元，因县财政困难才无法支付评估金额，2029万元也是县政府擅自做的核减，某公司对此并不认可，且政府许诺的土地也没有兑现，也不可能兑现。该文件恰能证明，系政府资金困难不愿意支付评估金额2029万元，也并非郏县政府所称系双方一致同意的最终款项。此外，信访程序并非诉讼程序，信访的处理结果不影响诉讼权利主张，该证据不能成为郏县政府违约不支付剩余款项的合法事由。第四，本案系因郏县政玫府及东城街道办违约未将土地过户至某公司名义导致某公司无法开发建设的协议目的无法实现，给某公司造成的损失赔偿责任，损失包括代郏县政府垫付的征迁补偿款、实际征迁过程中产生的损失，以及基于政府审批同意交税、进行土地开发建设产生的实际支付费用损失，以及房产开发后的可获得的利益损失。针对某公司的上述损失。东城街道办通过财政局委托审计机构进行审计，审计结果能真实反映某公司损失，审计报告应作为本案损失认定依据，郏县政府应按照审计结果承担款项支付责任。（五）本案诉讼时效未届满。从审计报告作出以来，郏县政府虽存在延迟付款情况，但一直在陆续支付相应款项，最后一期于2022年4月13日支付。关于本案诉讼时效的认定，应以最后一期付款时间2022年4月13日计算，2025年1月15日某公司提出本案诉讼，故本案并未超过三年诉讼时效。综上，原判决认定事实错误，请求本院依法改判由郏县政府承担某公司案涉损失。
东城街道办答辩称：（一）对上诉状中所陈述的理由，原审判决已经做出了综合的描述和判定，上诉理由没有新的证据支持。（二）东城街道办从没有委托某公司参与案涉集体土地的征用，也没有权利和资格许可某公司将来获得该份土地的出让和使用权。按照法律的规定，土地出让有法定的严格程序，并不是每个组织每个政府单方就能够实现，所以某公司在上诉状中所陈述的事实是不客观的，与现行的法律强制性规定相违背，该陈述内容不成立。（三）本案已经超过了诉讼时效。从2022年的4月13日领取到最后一笔款之后，长达两年之久，没有对此行为提出任何异议，并且也接受了信访处理事项，在三年之后又向法院起诉，显然超过了诉讼时效。
郏县政府答辩称，同东城街道办意见。
东城街道办上诉称，（一）原审法院程序违法，东城街道办不是适格的当事人，依法应当驳回起诉。（二）原审判决认定本案系行政协议纠纷，属于人民法院的受案范围认定错误，原审法院对该案不具有行政管辖权，应予撤销原审判决。
某公司答辩称，（一）原审认定东城街道办为适格主体，程序正当。第一，东城街道办错误理解本案纠纷性质为单一土地征用纠纷，从而主张其并非适格主体没有依据；第二，涉纠纷法律关系系一揽子行政协议纠纷，并非单一土地征用纠纷，从而主张其并非适格主体没有依据。第二，东城街道办应承担款项支付义务。东城街道办与郏县政府一同作为某公司案涉土地开发的枫蓝国际项目审批决策机构之一；东城街道办通过财政局对某公司垫付费用进行审计；某公司垫付费用由东城街道办请示郏县政府支付，并通过东城街道办账户支付给某公司。（二）本案属于行政协议纠纷，原审法院对案涉纠纷具有管辖权。本案系其他行政协议纠纷；东城街道办主张未设立行政协议不是事实；未签订书面行政协议，郏县政府、东城街道办也应承担过错责任。综上，东城街道办应继续履行剩余款项支付义务，请本院在查明事实后依法维护某公司合法权益。
郏县政府上诉称：（一）郏县政府不是本案适格被告，原审判决认定郏县政府为案涉被告，属于错列被告。（二）原审判决认定郏县政府与某公司以事实行为达成了行政协议合意，不影响行政协议的认定。这一认定属事实认定错误。郏县政府与某公司并不存在“事实行为上的行政协议合意”的情节。原审法院对该案不具有行政管辖权。（三）原审判决驳回某公司诉讼请求，属适用法律错误，应依法驳回某公司起诉。请求本院依法撤销原审行政判决。
某公司答辩称：（一）原审认定郏县政府为适格主体正确。首先，县政府作为案涉行政协议的一方主体，是案涉纠纷处理及款项支付的直接决策主体；其次，本案属于法律规定的其他行政协议纠纷，郏县政府及东城街道办系行政协议的相对方，原审列其为被告正确无误。首先，本案属于法律规定的其他行政协议纠纷；其次，县政府及东城街道办系行政协议的相对方。（二）原审查明事实已经说明各方间存在一揽子行政协议合意，各方基于该合意进行事实履行行为符合法律关于行政协议的构成要件。首先，审认定本案是以事实行为达成的行政协议合意，认定正确；其次，《郏县城中村改造项目审批表》足以证明郏县政府与东城街道办与某公司委托征迁及土地开发建设的事实；第三，规划委的会议纪要内容充分证明了某公司基于政府信赖利益所开展的相关工作，至于其是否为最终审批文件，均不影响该事实存在；第四，原审判决审理未超出诉请范围；第五，郏县政府与东城街道办应共同作为案涉款项的支付主体；第六，原审法院错误依据《信访事项处理意见书》，认定应返还费用错误。（三）原审判决驳回某公司诉讼请求错误。综上，原审判决认定本案系行政协议纠纷认定正确，原审法院具有本案管辖权，也不存在郏县政府所称的超出某公司诉请范围审判的事实。郏县政府及东城街道办作为本案主体适格，请求法院依法查明事实后改判郏县政府及东城街道办承担诉请款项的支付义务。
本院二审查明的事实与原审一致。
本院认为，本案系某公司以郏县政府通过招商形式，委托其进行土地征收并承诺将征收土地交于其进行开发建设达成口头协议，后因未能取得案涉土地使用权，要求郏县政府向其支付先期土地拆迁费用及项目损失补偿等所引发的诉讼。结合双方诉辩意见及原审查明事实，本案争议的焦点是某公司主张郏县政府、东城街道办支付未付土地拆迁补偿款及逾期利息的诉讼请求应否予以支持。
（一）关于责任主体及适格被告问题。郏县政府和东城街道办均主张自己并非本案适格被告。首先，郏县政府是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，县级以上人民政府是土地征收的责任主体。郏县政府全程参与案涉项目审批、费用核算、款项拨付决策等关键环节，其通过《县长办公会议纪要》〔2019〕42号作出返还补偿费用的决定，系案涉款项支付的最终决策主体，并非单纯的“指导行为”。因此，郏县政府主张并非适格被告无事实和法律依据。其次，东城街道办作为本案共同被告亦无不当。根据查明的事实，因本案中各方当事人并未签订书面行政协议，缺乏以合同相对人确定相应主体的明确依据。按照2013年7月15日郏县国土资源局出具〔2013〕15号《委托书》，由郏县国土资源局作为委托人，委托东城街道办征收案涉地块，就该宗地块的土地补偿、安置补助、青苗补偿等事宜具体协商并予以补偿。结合东城街道办在此后对某公司反映事项的所承担的具体处理职责，原审将东城街道办作为本案共同被告不违反法律规定。
（二）案涉项目补偿已履行完毕，某公司再主张按照评估结果予以补偿，不应得到支持。首先，本案欠缺依照行政协议主张相应权利的事实基础。从原审查明的事实来看，郏县政府认可某公司参与案涉项目的前期征收的实施并支付了部分费用的事实，但双方并未就土地征收所发生费用的承担以及土地使用权出让等事宜达成书面协议，也未就某公司无法取得土地使用权时如何处理进行约定。原审法院基于国有建设用地使用权出让应当采用招标、拍卖等公开竞价的方式出让的规定，认定双方就案涉土地使用权未成立并无不当。某公司在土地挂牌出让时未按规定缴纳竞买保证金导致其丧失竞买资格而未能依法议得该宗土地使用权，继而无法进行相应房地产开发。但某公司对案涉项目支付了部分应由政府承担的土地征收补偿费用及其他资金，已经事实上造成了损失。郏县政府也认可应予相应补偿。本案实质上是基于政府的相关承诺所给予的补偿。其次，某公司就案涉项目应获取的补偿已履行完毕。在某公司提出补偿请求后，郏县政府要求郏县财政局委托第三方河南金豫会计师事务所有限公司对某公司前期资金投入及其相关费用进行审计，审计结果为某公司为该项目拆迁补偿支出及资金成本合计39209112.25元。审计报告结论作出后，郏县财政局、自然资源局、房征办、东城街道办及某社区等相关单位进行审核后汇报郏县政府，郏县政府对某公司垫付案涉项目费用进行审核，并以《县长办公会议纪要》〔2019〕42号对审核结果进行确认：“同意依法返还经评估审核后某公司垫付的征迁补偿群众费用2029.03876万元。”该会议纪要实质上是郏县政府作为行政机关作出的补偿决定。对上述会议纪要确定的补偿数额，某公司于2021年6月21日在涉及案涉项目损失补偿问题的《信访事项处理意见书》上签署同意意见，此应视为双方就案涉项目的损失补偿数额、支付期限等问题达成了一致意见，对双方均具有约束力。截至2022年4月13日，郏县政府将上述补偿款2029万元向某公司支付完毕。在郏县政府已按照该信访处理意见将补偿款项全部支付完毕近3年后，某公司又于2025年1月提起诉讼请求支付土地拆迁、补偿款36746709.81元，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。某公司主张王国明并非信访事项的原始信访人，无明确书面授权，其无权代表某公司签字的问题，结合王国明与某公司法定代表人雷建娥的特殊身份关系（夫妻关系），以及某公司在后续长达数年内未对该处理意见及据此支付的2029万元款项提出异议，并已实际全部接收款项的事实。其否认王国明的代理身份没有事实依据。某公司要求郏县政府继续支付剩余款项及承担逾期付款利息主张不能成立，
综上所述，某公司及郏县政府、城东街道办的上诉理由均不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人许昌某置业有限公司负担25元、上诉人郏县人民政府及郏县城东街道办事处共同负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 田 莹
审 判 员 魏 超
审 判 员 刘月华
二〇二五年十二月二十四日
法官助理 赵 永
书 记 员 刘景轩
